作者简介：肖金成，男，中国宏观经济研究院研究员，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长，中国区域经济学会副会长（北京 100038）。

推进主体功能区建设，是党中央、国务院做出的重大战略部署。充分发挥主体功能区在推动生态文明建设中的基础性作用和构建国家空间治理体系中的关键性作用，必须建立空间规划体系，尤其是在市县层面编制“多规合一”的空间规划，推动主体功能区战略在市县层面精准落地，为优化国土空间开发格局、创新国家空间治理模式、实现国家空间治理现代化夯实基础。

一、充分发挥主体功能区在推动生态文明建设中的基础性作用

中国国土面积很大，但适宜人类生存和发展的空间不到20%，且各区域的自然条件差异巨大。西部地区虽有成渝、关中等土地肥沃、人口密集、生态环境良好的地区，但其他大多数地区土地贫瘠、干旱少雨、人口稀少。因此，国家应坚持因地制宜的原则，针对不同地区的自身条件采取不同的开发模式，即适宜人类发展的地区应加快发展，集聚更多的产业和人口；不适宜人类发展的地区应加强保护，逐步减少产业和人口，维护生态脆弱地区的生态功能。

2005年，国家“十一五”规划纲要提出了推进形成主体功能区的思路与设想，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整和完善区域政策与绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。2010年，国务院发布《全国主体功能区规划》，明确了科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，并明确该规划是中国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。2016年，国家“十三五”规划纲要提出强化主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，加快完善主体功能区政策体系，推动各地区依据主体功能定位发展。2017年，党的十九大报告指出，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。实施主体功能区战略，对于推进形成人口、经济和环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标具有重要的现实意义。主体功能区作为国家战略，应突出其引领性。通过功能区划分，有度、有序地利用自然资源，调整优化空间结构，合理控制国土空间开发强度，增加生态空间。推动优化开发区域产业结构向高端发展，逐年减少建设用地增量，提高土地利用效率。推动重点开发区域集聚产业和人口，培育若干带动区域协同发展的增长极。划定农业空间和生态空间保护红线，拓展重点生态功能区覆盖范围，加大禁止开发区域保护力度。

二、推进市县层面编制“多规合一”的空间规划

中国的市级行政区空间范围一般为一万平方公里左右，县级行政区空间范围一般为一千平方公里左右，在市县层面编制“多规合一”的空间规划，有利于建立由空间规划、差异化绩效考核等构成的空间治理体系，推动主体功能区战略在市县层面精准落地。“多规合一”就是将不同部门编制的土地利用规划、城镇体系规划、交通体系规划和环境保护规划合并编制成空间规划，避免相互脱节和冲突，确保一张蓝图绘到底。

空间规划是长期性规划，规划期限一般为10年，展望20—30年。空间规划是基础性规划，是编制其他规划的依据，凡是与空间规划不一致的规划，均应根据空间规划进行调整。编制空间规划的工作量很大，但并不复杂，主要内容是“三区三线”，三区即城镇、农业、生态空间，三线即生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。不能把什么东西都装进去，或者搞得很抽象，既无面积指标，也无红线边界。

城乡建设区包括城市、小城镇、农村居民点、各类产业园区和基础设施用地等；农业发展区包括一般农田在内的农业生产区；生态功能区是除城乡建设区和农业发展区以外的地区，包括林地、湿地、草原、各类生态保护区及废弃地。首先，城乡建设区应根据实际发展需要，坚持节约、集约和高效的原则，统筹规划城乡建设用地，整合各类产业园区，实现产城融合。同时，支持农村居民点的土地整理和农村土地流转，全面提升城乡发展水平。其次，要强化农业发展区的耕地保护。严格基本农田的建设标准和保护力度，原则上城乡建设区以外的所有农田和耕地都应最大限度的保护。再次，提高生态功能区的生态涵养功能。生态保护区应划定边界，保护林草资源，实施水土保持生态修复，综合治理荒山、荒丘、荒滩和裸地，限制并规范开山、采石等各类活动，控制水土流失，提高水源涵养能力，全面提高生态环境质量。在不影响生态环境的条件下，发展生态休闲旅游业和山区农林产业。

各市县在编制空间规划时应根据主体功能区战略要求，科学划分三区，合理划定三线。根据城乡建设面积增减挂钩的原则，确保生态功能区和农业发展区面积不减少、城乡建设区面积不增加。市级空间规划应确定城乡建设区、农业发展区、生态功能区的面积及范围，划定城市的边界。县级空间规划应划定县城、城镇及村庄的边界，划定农田的四至范围及生态区的四至范围。空间规划发布后不得随意调整；如确需调整，必须履行规定的程序。禁止在农业用地范围内建设住房和其他非农业设施，严格限制在生态功能区垦荒种地或开发建设。

三、以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划

空间性规划包括主体功能区规划、国土规划、区域规划、市县空间规划、城市规划和村镇规划。2010年以来，国务院批准实施了《全国主体功能区规划》《全国国土规划纲要（2016—2030年）》以及一系列区域规划，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等做出了具体部署与统筹安排。这些空间性规划之间是什么关系，哪一个规划是上位规划，哪一个规划是编制其他规划的基础和依据，一直未予以明确。将主体功能区规划明确为其他空间性规划的引领性规划标志着空间规划体系的正式形成。

编制国土规划和区域规划应以主体功能区规划为依据，编制土地利用规划、城镇体系规划、环境保护规划等应以主体功能区规划、国土规划为依据，市县层面“多规合一”的空间规划应以主体功能区规划、国土规划、区域规划为依据。各地区、各部门、各行业编制相关规划、制定相关政策，在国土开发、保护和整治等方面应与主体功能区规划、国土规划、区域规划相衔接。

四、建立实施主体功能区战略的体制机制

建立实施主体功能区战略的体制机制应在以下四个方面做出努力：一是强化制度设计，统筹重大政策研究和制定。深入探索空间规划编制、建设规划管理信息平台和空间规划管控体系、推进空间规划管理体制改革。二是建立有关部门沟通协商机制。地方各级政府要建立健全工作机制，研究制订具体政策措施和工作方案；各级发展和改革委员会作为空间规划的协调机构，应协调解决经济发展、空间布局、生态保护中的重大问题，全面落实主体功能区战略确定的目标和任务。三是强化中央与地方之间的协调联动，国土、住建等部门应明确职责分工，形成实施主体功能区战略的责任机制。四是建立专家咨询制度和公众参与制度。成立具有广泛代表性的专家委员会，加强空间性规划编制实施的咨询论证。建立健全公众参与制度。主体功能区作为新的理念和战略，必须形成全民共识及较高的认同度。加大宣传力度，增强公众对科学、高效、集约利用国土空间重要性的认识，提高全社会参与实施主体功能区战略的积极性，营造有利于依法、依规开发利用国土空间的良好氛围。

此外，国家应制订《空间规划法》，健全规划法律体系。空间性规划作为其他规划的基础和依据，引领并主导其他规划和政策，自身必须具有较高的法律地位和充分的法律依据，因此，国家应制订《空间规划法》，并将其作为其他规划的上位法。同时，还应推动制订其他相关法律法规，完善空间性规划编制与实施的管理制度，严格规范规划编制、审批、实施及修改程序。

本文节选自《区域经济评论》2018年第5期