来源：《经济学动态》2005年第2期
作者：国家发改委国土地区所课题组，课题负责人：肖金成；课题组成员：高国力、王青云、刘勇、袁朱、李娟、王君、欧阳慧、李军培。
在经济全球化和区域经济一体化的今天，通过改善和优化空间结构，提高空间经济效率来缩短发展时间，已成为加快经济社会发展的重要途径。空间结构涉及到客观和主观、物质和意识等多方面因素，具有发展的路径依赖和不可逆性。因此，如何协调空间开发秩序，调整空间结构，不仅直接关系到现阶段国民经济管理目标的实现，而且构成未来经济与社会可持续发展的基础。把空间结构与经济主体行为、国家法律和政府政策有机结合起来是本课题研究的基本指向。
一、我国空间结构的特征、问题及调整思路
我国地域辽阔，各地资源禀赋、生态环境、经济发展、人口分布状况差别很大。从空间分布结构上看，我国地区之间在资源、生态环境、经济发展水平、人口密度等方面存在严重的空间结构失衡现象。对这一空间结构失衡现象及其产生的原因进行分析，是寻求全面、协调、可持续发展战略的关键。
（一）我国空间结构的基本特征
1.经济活动和人口集中于东部地区，人口密度和经济密度由东向西梯次降低。从经济活动在东、中、西部的分布看，主要集中于东部地区，并且这种趋势与日俱增。目前，土地面积仅占全国14%的东部地区创造了约占全国60%的国内生产总值，这一比重比建国初提高了约9个百分点。
由于经济活动和人口在东、中、西部分布具有东多西少的特点，因而从单位土地面积所创造的国内生产总值和所承载的人口看，表现为“东密西疏”或“东高西低”，并由东向西梯次降低。我国经济密度和人口密度由东向西梯次降低这一特征的形成，最初的和最直接的影响因素是水资源、土地和热量的地区差异。正是由于这种差异，使得经济活动和人口聚集出现了较大差异，在此基础上，产生了循环累积效应，才形成了今天这样的格局。这样的格局，是长期形成的，是尊重经济社会发展规律的必然结果，在处理地区之间关系时，国家的决策者也好，广大的普通百姓也好，对此要有深刻的认识，切忌人为地去改变这一基本格局。
2.工业布局呈现出“南轻北重”的特征。以全国地理中位线的北纬35°线为界，此界以北为北方区域，此界以南为南方区域。在工业生产领域，南北区域基本上保持着上世纪80年代已形成的“南轻北重”的特征。1999年，轻重工业比重，北方区域为33:76，而南方区域为48:52。在全国轻工业总产值中，北方区域占30%，而南方区域所占份额高达70%。这种“南轻北重”的工业分布格局，也主要是由于能源、矿产资源的地区分布特点所决定的。由于煤炭、铁矿、石油这些最基本的重工业原料主要分布在北方，因而北方历来都是我国最主要的重工业基地，地方政府投资重点也常常放在重工业领域，由此必然形成“南轻北重”的工业布局。但随着我国铁矿、石油等资源短缺状况加剧和对外开放力度加大，我国已经并将继续坚持利用“两种资源，两个市场”，在南方的沿海和沿长江地区出现了利用国外资源加快发展重工业的势头。同时，北方地区也在加紧调整产业结构，加快发展轻工业。因此，从未来发展看，“南轻北重”的工业格局会逐步发生变化。
3.资源分布空间结构失衡。我国资源分布空间结构失衡在南北地区之间的主要表现是水资源和矿产资源分布的严重不均衡。在矿产资源方面，北方地区拥有丰富的能源和矿产资源，全国90%的煤、60%的铁、99%的石油集中分布在该地区，但19%的水资源拥有量在很大程度上限制了这些资源的开发和利用。
相比之下，水资源分布的不均衡对地区经济发展的制约作用更加明显。我国水资源的分布很不均衡，占全国耕地64%的北方地区只占有全国19%的水资源，而且随着北方地区，尤其是华北地区工业经济的快速发展和人口规模的不断扩大，短缺的水资源对北方地区经济和社会发展所起的瓶颈制约日趋明显，水资源危机日益严重。可以说，不解决水资源危机问题，我国西北地区的生态环境改善和华北地区的经济和社会可持续发展就难以保证。
（二）我国空间经济结构存在的主要问题
（1）地区间经济发展水平和收入水平差距有拉大的趋势，具体表现为东西部之间、城乡之间和省域内中心与边缘之间存在日益扩大的差距。
（2）我国在空间开发秩序方面存在着严重问题。
（3）应按何种模式进行区域分工不太明确。
（4）生产要素跨区域流动还不够顺畅。
（5）某些区域在人口、资源、环境、经济协调发展方面出现了严重问题。
（三）调整我国空间结构的思路与对策
经济区域应是未来国民经济持续增长的主要空间组织系统，对于它们的宏观调控应立足于提升综合竞争力，坚持立足于动态比较优势基础上的分工协作原则。经济区的确定主要应发挥两大作用：一是经济区的各地区间要形成合理的分工协作关系，要突出中心城市的作用，各地区与中心城市间的联系要做到畅通而快捷，重大基础设施要尽量做到共享；二是基础产业和重大项目的建设，要尽量以经济区为依据，确定空间布局，做到各经济区内部不出现重复建设，各经济区之间不留盲点。
根据上述思路，建议将全国划分为8个经济区。因西部地区地广人稀，且生态脆弱，难以形成完整意义上的经济区，应在生态环境不受影响的前提下发展特色经济，因此，将其定位为生态经济区。各大经济区的主要目标是搞好分工和协作，共同促进区域经济的发展，实现区域经济一体化。西部生态经济区的主要目标是保护生态，发挥优势，突出特色，提高居民生活水平。为表示区别，我们将其命名为“7+1”经济区。
（1）泛珠江三角洲经济区（简称泛珠三角）。以广州、香港、厦门等城市为中心，包括广东省、福建省、海南省、广西自治区，湖南省、江西省的部分地区。
（2）泛长江三角洲经济区（简称泛长三角）。以上海、南京、杭州等城市为中心，包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省，江西省的南昌、景德镇、鹰潭、抚州、上饶等五个市。
（3）泛渤海湾经济区。以北京、天津、青岛等城市为中心，包括北京市、天津市、河北省、山东省、山西省10个地市，内蒙古七个盟市。
（4）泛东北经济区。以沈阳、大连、哈尔滨、长春为中心，包括辽宁省、吉林省、黑龙江省，内蒙古的呼伦贝尔、通辽、兴安、赤峰等四盟市。
（5）中原经济区，以武汉、郑州为中心，包括湖北省，河南省，湖南省的岳阳市、张家界、常德，江西省的九江市。
（6）西南经济区，以重庆、成都、贵阳、昆明等城市为中心，包括重庆市、贵州省、云南省除迪庆、怒江以外的地区，四川省除甘孜、阿坝、凉山外的地区，陕西省的汉中、安康市。
（7）陕甘宁青经济区，以西安、兰州市为中心，包括陕西省除汉中、安康以外其它地区，甘肃省除酒泉、张掖、金昌、武威、嘉峪关、甘南以外其它地区，宁夏自治区，青海省的西宁市、海东地区，山西省的运城市。
上述各区域区位条件、资源禀赋、发展基础各不相同，具有各自的比较优势，且内部经济联系已经较为紧密，未来国家运用宏观调控手段完全可以以此为基础架构起比较理想的全国经济分工与协作体系。
（四）促进有增长潜力的地区快速发展
根据我们的预测，在未来相当长的时期内，长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、山东半岛、闽东南、辽中南、成渝、武鄂黄九地区、中原九大地区是支撑我国未来发展的经济高增长地区。
重要潜力增长区的提出是由于我国各地区发展条件的差异性，而在未来的生产力布局中不得不考虑采取人口集中化、经济活动集聚化战略，即选择重点潜力增长区作为未来人类经济活动重点区域，以逐步调整我国人口和经济活动的空间分布格局，实现区域间的协调发展。有下列地区将成为我国的重要潜力增长区：沪苏浙、珠三角、京津冀、东北、成渝、山东半岛、闽东南、武汉长沙南昌、中原、关中等十大地区。
（五）着力解决好“问题地区”的问题
土地资源短缺地区、水资源短缺地区、资源型城市及老工业基地、生态脆弱地区以及贫困地区，按照欧洲某些国家的说法，都属于“问题地区”。根据这些“问题地区”不同的情况与困难，国家应采取不同的措施分别予以解决。
（六）改善人口布局，引导西部地区人口向东中部流动
根据相对资源承载力法和适宜人口密度法计算，我国西部地区综合资源承载力处于超载状态，而东部地区则处于富余状态。我国西部地区适宜人口密度远远低于实际人口密度，人口压力大，人口超载严重，东部地区适宜人口密度则高于实际人口密度，人口压力较小。如果再考虑到我国西部地区脆弱的生态环境，我们调整人口地区分布的主要方向是从西部地区向东部地区移民。
（七）坚定不移地推进城镇化进程
城镇化是提升中国经济发展水平的唯一出路，是解决三农问题和城乡之间差距的根本措施。应尽快废除不合理的导致城乡二元分割的户籍管理制度，建立新型的全国统一的不歧视农民的居民登记制度；出台一系列降低进城门槛的政策措施；搞好具有较强公共物品性质的城市基础设施的建设。
二、协调空间开发秩序的对策
1.制订空间规划和区域规划，切实发挥规划对于资源开发利用的指导作用。长期性的规划主要包括经济空间规划、土地利用规划和城镇规划。经济空间规划要以人口分布、资源开发和生态环境保护为主，分析各地区的人口承载能力，结合城镇化、退耕还林和扶贫等工作，提出合理的人口分布调整方案；要制定集约式的大规模资源开发计划，一方面为工业化提供强有力的资源保证，另一方面可以减少对生态环境的冲击；要重点分析水资源、能源资源和耕地资源对我国经济的约束影响及相关对策；要从土地承载人口、矿产潜在价值、人类居住适宜程度三项指标，分析腹地开发条件和开发潜力，提出国土开发的不同功能区及相应的政策。
2.加强监督和管理，尽快理顺和健全资源开发利用的体制。建立健全资源管理制度，制订科学的资源开发战略与规划，组织对全国有关资源的调查、监测并定期公布，规范资源开发的市场秩序，制订和贯彻资源管理的法律、法规与政策。各地区要根据全国资源开发利用总体规划的基本原则与目标，结合当地具体情况和问题，制订地方资源开发利用计划，并将其纳入区域规划并加以实施。
3.加强调控和监管，引导市镇有序、理性、健康地建设和发展。城市和城镇发展规模应有合理的限度，不是任何一个城市和城镇都是规模越大越好。城市形象须与其历史文化传统、地理环境及当代文明有机协调，将城市特色资源呵护好，精心提升其历史价值。充分体现地方特色和文化底蕴，同本地人文景观和历史文化传统有机结合，提高文化品位，把城市建设成为经济繁荣、功能齐全、特色鲜明、环境优美、秩序优良的现代化区域中心。
改革完善现行的征地制度，减少审批的随意性，增强依据性，即审批土地必须依据有法律约束力的规划。防止如此重大的事项成为一个部门专属的权利。进一步完善征地程序，着力解决征地范围过宽、规模过大、补偿安置不到位、产权不清等突出问题。
4.制订开发园区的设立规则和程序，根治开发区的“圈地热”。对开发区发展过程中已经出现的问题应进行深刻的反思和总结，更关键的是形成和明确今后各类开发区发展和土地管理的思路和规则，尽快制订相关法律法规，规范开发区的设立、审批、用地管理等各个环节，避免“一管就死，一放就乱”的周期性循环。
5.建立流域的协调机制，促进流域的整体有序开发。调整和整合现有的水利部各江河水利管理委员会，进一步吸收其它相关的航运、水电、环保等部门部分职能进入流域开发管理机构，建立以大河大湖流域为管理对象的统一管理组织机构体系。
6.建立和完善科学合理的区际利益补偿机制。协调空间开发秩序必然涉及到地区间的利益补偿，这是一个重要的调控手段。国家为了整体利益而确定的空间开发秩序，势必导致一部分地区获得优势和效益，一部分地区处于劣势和受损。要保障各地区按照国家确定的开发秩序进行开发，必须要建立科学合理的区际利益补偿机制。通过财政补贴、税收调节、转移支付、对口扶持等多种手段，使获益地区贡献一定利益对受损地区进行补偿。
7.发挥空间开发秩序协调机构的协调职能和作用。国家应考虑设立长期稳定的对于空间开发秩序进行协调的专门机构，对协调空间开发秩序的综合性、战略性、宏观性问题保持有力的指导和调控作用。
8.加强协调空间开发秩序的相关法律法规体系建设。我国的基本国情和处于向市场经济体制转轨的特殊性，决定了从法律上保障空间开发秩序的必要性和迫切性。但同时又不可能在短时期内把所有的相关配套法律法规全部健全和完善，只能采用边实践、边立法的方式，逐步建立和完善相关法律法规体系。近期应首先选择一些事关空间开发秩序的重大问题率先列入立法日程，如空间规划法、流域开发法、生态保护和补偿法等，做到协调空间开发秩序有法可依和违法必究
三、“十一五”协调空间开发秩序和调整空间结构的主要任务
（一）建立起协调空间开发秩序的全国区域经济的基本框架
根据三大地带的“梯度”开发理论、西部大开发的战略部署和振兴老工业基地的要求，考虑到我国人口和城镇布局的基本特点，今后，我国区域经济总体布局的主干框架可以设想，在“T”形或“π”形布局框架的基础上，增加一条南北走向的重点轴线，即京广线（包括京九线）—京哈线沿线地区，由此构成“开”字形空间布局结构。这就是下一步或阶段我国区域经济发展总体布局的新的基本主干框架。在此基础上，实现“东部提升，西部发展，东北振兴，中部崛起”。
1.仍然以沿海为我国区域经济的重心和主轴地区。沿海地带要继续在我国区域经济中起“龙头”的作用，率先向基本实现现代化的目标迈进。该地区要继续贯彻全面对外开放的战略，以技术为导向，以结构的协调化、高度化为目标，跟踪世界经济全球化和区域经济一体化的趋势以及国内区域分工位于最高技术梯度的要求，更大幅度地利用国内外两个市场、两种资源，注入新的活力，创造新的比较优势，攀登新台阶，为进一步提高我国的综合国力和国际市场竞争能力，更加积极地参与国际经济事务做出更大的贡献。
2.继续促进长江干流地区经济的腾飞。长江干流产业带应进一步加快产业和要素的聚集，努力成为我国东中西部经济联系的纽带。沿江地区东部将以高新技术产业群及具有高、精、尖、新特色的加工制造业为主；西部则以大运量、大耗水、高耗能工业和集约化、商品化和专业化的农业产业为主。东西部要以黄金水道、超高压输电线路和未来的沿江铁路为纽带，东西联动，南北扩展，加工工业与基础产业、高新技术产业与传统产业、外向辐射与内向辐射相互推动、相互融合，进而形成与沿海地带并驾齐驱的产业密集带。
3.加紧建设京广线（京九线）—京哈线沿线城市和地区，努力促进我国中部地区经济的崛起。要以全面振兴老工业基地和加速城市化进程为契机，加大思想观念转变的力度，全力推进体制创新，以市场化促进包括所有制在内的一系列经济结构的调整；继续优先发展重化工业，努力加快农业规模化、专业化和机械化的发展，提高农业产业化水平，大力发展农副产品加工工业。加快东北老工业基地的改造，恢复东北地区工业在全国工业中的地位和作用；促进以武汉为中心的江汉平原制造业基地和城市群的形成和发展；促进以郑州为中心的中原地区和晋冀鲁豫交界地区的发展；做好湖南长株潭城市群的规划和建设工作，进一步促进生产要素向该地区集中，提高湖南优势地区的经济实力和辐射能力。
4.继续加大黄河上中游优势能矿资源的开发力度。应以京津冀地区为依托，以黄河及陇海—兰新铁路为纽带，进一步大规模地开发黄河中、上游优势能矿资源。重点建设内蒙古西部鄂尔多斯高原的以煤炭、天然气为主的能源原材料基地和陕西榆林地区以煤炭、石油、天然气为主的能源原材料基地。在加大水火电建设的基础上，进一步加快“西电东送”北通道的建设，为缓解我国缺电状态做出贡献。
5.加快西南重化工业带的建设。以东盟—中国自由贸易区的建立为契机，以珠江三角洲（包括香港和澳门）、闽东南三角洲、海南及北部湾为窗口，以西江航道和南防、南昆等铁路线为纽带，打通出海口，深化川云贵桂优势资源的开发，建成我国另一个大型综合性的能源重化工业带。
6.进一步完善沿边对外开放的政策，促进南北边疆地带的发展。加快沿边地区基础设施的建设，尽快改善交通条件，继续简化通关手续，方便广大边民进出口岸，使沿边地区成为我国又一个对外开放的捷径，成为吸引国内外生产要素资源，带动周边地区经济增长的重要经济带。
（二）初步建立各具特色和功能各异的区域经济体系
前述“7+1”经济区，各区域在区位条件、资源禀赋、发展基础上各不相同，具有各自的比较优势，且内部的经济联系已经较为紧密，未来，应以此为基础架构起比较理想的全国经济分工与协作系统。
基于以上考虑，我们建议在各经济区组建经济区协调委员会，各地级市市长任委员，主任由委员选出，或由国务院任命。委员会下设办公室，负责日常协调和规划工作。
（三）进一步完善跨地区的重大基础设施的建设，为实现空间市场一体化奠定良好的基础
建议国家进一步加大铁路建设的力度，将沿海铁路、沿江铁路以及京广快速铁路、京哈快速铁路一并加以考虑，尽快完善和充实铁路网建设，进一步提高铁路运行速度，加速双线改造建设和电气化改造步伐，“十一五”时期还应做好一些重大的铁路建设项目的前期准备工作。
建议国家在“十一五”期间，进一步加快国道网、国道主干线以及高速公路的建设步伐，增加国道网及国道主干线的路网密度，提高公路的等级，提高高速公路在国道网及国道主干线中的比重。
（四）解决各种问题地区的基本问题
区域经济协调发展的一个重要目的就是解决各种问题地区在开发和发展中存在的问题。如何促进这些问题地区的发展，是我国区域经济面临的一个重大课题。
1.贫困地区。“十一五”时期，应完成《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》目标的要求，基本解决农村贫困问题。在此基础上，还要进一步完善和深化扶贫工作，提高贫困线标准，做好下一步更高要求的扶贫规划。
2.老工业基地。“十一五”时期，应基本实现老工业基地振兴的目标，使东北三省的经济地位恢复到改革开放初的水平，国内各行业所需要的主流设备基本上都能够得到满足，并在与国外合资与合作的基础上，尽快赶上国外先进设备制造业水平。
3.矿业城市。“十一五”时期，应对47座衰老矿城进行逐个分析，实行不同的政策，使其中能够振兴的城市通过发展后续产业获得振兴，不具备振兴条件的矿城，可通过移民方式加以解决。
4.粮食主产区。“十一五”时期，要按照地区专业化的要求，进一步加大我国粮食生产向粮食主产区集中的进程，大力推进粮食主产区集约化经营规模。在集约化的基础上，大力提高粮食生产的科技水平和机械化水平，通过提高劳动生产效率，增加粮食生产者的收入。同时，进一步按加入WTO的要求，落实对农业的补贴政策。
（五）启动全国及各类型地区的空间规划
在“十一五”期间，即可着手启动全国及不同类型区域的空间规划，将全国及各区域的经济发展置于空间规划和产业规划的双重指导下。
首先需要下大力气制订科学合理的经济空间规划。该规划必须立足长远，统筹全国，以可持续发展原则为指导，将经济、社会、自然等多方面因素综合加以考虑。以此规划为依据，制订各经济区和各类型区的区域规划。
未来在全国城市体系的规划建设中，应注重在东中部地区规划建设若干特大或大城市，以对土地和空间的集约型使用来避免因人口集聚所带来的负面效应。
（六）充分利用财政等手段解决区域差距、城乡差距和省域内中心区与边缘区差距
“十一五”期间，国家仍要充分利用财政等手段解决差距问题，具体说来，要统筹处理区域、城乡、省域内中心与边缘地区这三大差距。
省内中心区与边缘区的差距解决应借鉴法国的做法，即培育更多的区域性中心城市，通过中心城市的辐射和带动，加快边缘地区的发展。
（七）改革户籍等限制劳动力流动的制度，以人物互动方式逐步解决空间结构问题
“十一五”时期，国家应加大对户籍等限制劳动力资源流动的制度的改革，在拆除地区壁垒，允许物品畅通的同时实现劳动力流动的正常化，以人物互动方式逐步解决空间结构问题，主要应以“人动”体现以人为本的理念，引导西部地区的劳动力和一部分人口向发达地区有序流动。
（八）改革长期以来单一的区域考核标准和指标体系
各区域经济和社会发展的基础不同，处在不同的起跑线上，因而应该有不同的考核标准和目标，如生态保护区应重点考核生态建设和保护方面的指标，老工业基地应该把增加就业、培育接替性产业作为考核的重要内容。应针对不同区域的考核标准，建立动态的监管和调控指标体系，根据区域发展和功能变化及时反馈，随时对相关指标体系进行调整，保持对空间开发秩序的有效监控。
参考文献：
①按照“七五”计划提出的东、中、西部三大地带划分，东部沿海地带包括辽宁、北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南、广西等12个省区市，中部地带包括黑龙江、吉林、内蒙古、山西、河南、湖北、安徽、湖南、江西等9个省区，西部地带包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等10 个省区市。东部面积为130万平方公里，占全国的14%；中部面积为285万平方公里，占全国的30%；西部面积为545万平方公里，占全国的56%。
②北方区域包括黑龙江、吉林、辽宁、北京、天津、内蒙古、河北、河南、山东、山西、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等十五个省区市。
③南方区域包括上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、广西、湖南、湖北、安徽、江西、重庆、四川、贵州、云南、西藏等十六个省区市（在此暂未包括台湾、香港和澳门）。
④刘燕华 王强在：《中国适宜人口分布研究——从人口的相对分布看各省区可持续性》，内部报告。
（作者单位：国家发改委宏观经济研究院）
协调空间开发秩序和调整空间结构研究
