文章来源：《中国金融》2007年第7期

作者：肖金成，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所

《关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出，“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。逐步改变城乡二元结构。”这是对几十年来城市发展战略和城市建设方针的重大突破。城镇化作为农村人口从传统分散的乡村向现代先进的城市集中的历史过程，是一种世界性的现象。城镇化关系到经济发展、社会发展，关系到人口素质的提高，城镇化还是解决“三农”问题的“钥匙”，解决“三农”问题从根本上说要靠加快城镇化进程。城镇化和城市建设存在非常密切的关系，加快城镇化进程必须重视城市可持续发展。

一、坚定不移地推进城镇化进程

城镇化是当代世界各国经济社会发展的一个主要趋势，可以说城镇化水平高低是衡量一个国家经济社会进步状况的重要标志。中国目前的城镇化水平不仅比世界发达国家低很多，而且与许多发展中国家相比也有不小的差距。长期以来，中国实行限制农村人口流入城市的政策，这是制约城镇化发展的一个重要因素。随着改革的深入，长期的城乡隔离的二元结构将会改变，现行的户籍制度将根本改革，影响城镇化进程的主要因素将基本消除，过去在一定程度上被压抑的城镇化潜能将得到释放。

城镇化同工业化，城镇化同经济增长的关系将渐趋协调，特别是多数中等城市和小城市，随着基础设施的不断完善，以及经济实力的增强和提高，对城镇化将形成明显的扩张性推动。可以认为，城镇化将是中国未来难以遏止的大趋势，也是中国可持续发展的必由之路。

作为一个人口众多、人均收入水平较低的发展中国家，人口问题始终是一个影响可持续发展进程的重要问题。城镇化进程对解决中国的人口问题至关重要。农村经济的进一步发展和现代化进程的顺利进行，需要将滞留在农村的大量剩余劳动力转移到城市的第二、第三产业，摆脱目前严重失调的人口城乡分布格局对国民经济持续发展的制约。

城市人口较高的生活水平、较多的妇女就业机会、较高的教育水平，有利于改变人们的生育观念，提高孩子的养育成本，从而能够在很大程度上降低人口出生率。城市丰富的教育资源和高效的资源利用有利于总体人口科学文化素质的提高。随着城镇化进程的不断加快和城镇化率的不断提高，农村居民的数量会不断减少，农民人均收入会不断提高，对土地等自然资源的压力也随之降低，为生态退化问题的解决提供了条件。

城镇化有利于解决乡镇企业的环境污染问题。乡镇企业是在政府实行严格的城市壁垒的情况下，广大农民为摆脱落后状况而采取的一种工业化实现形式。市场竞争的日趋激烈，加之乡镇企业自身规模小、设备技术落后、资源利用率低、环境污染严重等缺陷，使乡镇企业遇到了前所未有的发展困难。随着城市进入门槛的不断降低和政府对乡镇企业环境污染问题的日益重视，乡镇企业的重新整合已被提上了议事日程。城镇化战略的实施，为乡镇企业向城镇集中提供了机遇，为解决乡镇企业的环境污染问题提供了条件。

作为一个需要迅速提高人民生活水平的发展中大国，中国需要保持持续稳定的较高经济增长率。城市作为一种伴随经济发展而出现的人类聚落形态，具有经济上的集聚功能和扩散功能，能够带动周围地区的经济发展，而且城市规模越大，功能越齐全，其辐射范围就越广。诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨预言，影响未来世界经济发展的两件大事是美国的高科技发展和中国的城镇化。实践表明，中国的城镇化率每增加1%，就可拉动当年国内生产总值增长1%～2%。由此可见，城镇化已经成为决定中国经济增长的关键性因素，不加快城镇化进程，就难以实现农村经济的现代化，中国国民经济发展就难以跃上一个新台阶。

二、加快中心城市建设和小城镇建设

我国要提高城镇化水平，要在20～30年的时间，超过世界平均水平。20年后我国将成为一个初等的发达国家，或者说是比较高级的发展中国家，城镇化水平也要在世界平均水平之上，有可能达到或超过65%。这就是说，20年时间，城镇化水平要提高20个百分点，大约有3亿人要从农村进入城市和城镇。如何让进城农民进得来、住得下、活得好，是需要探索的重大课题。为此，要在户籍制度、社会保障制度、农村土地制度等方面进行研究、试验并提出可行的方案。

中国城市数量已达到660个，但从城市规模类型来看，城市规模明显偏小。100万人以上的大城市有40多个，占城市总数的6%左右；50万～100万人的城市有60多个，占城市总数的8%左右；20万～50万人的城市和20万人以下的小城市占城市总数的比重分别高达30%和50%。城市规模偏小，不仅城市的规模效应和城市对周围腹地经济的带动作用难以发挥，而且会造成土地等自然资源的浪费和环境污染的加重并难以治理。

城镇化不等于城市建设，但是城镇化和城市建设有密切的关系。推进城镇化，必须要建设城市，发展城市，并把发展区域性中心城市放到十分重要的位置。所谓区域性中心城市，就是具有带动性和辐射力，能够带动周边区域尤其是农村区域的发展的城市。中央提出“工业反哺农业，城市带动农村”的方针是非常正确的。但发挥带动性，要具有带动力，也就是说自身要有实力，要具有一定的规模。城市自身不具有比较大的实力和规模，不仅带动不了农村，自身的中心地位也会受到威胁，也可能被边缘化。扩大规模和增强实力，首要的任务是集聚产业。城市是产业的载体，产业是城市的支撑。没有产业的集中和发展，城市就没有活力，就不能获得可持续发展。而要集聚产业，就要创造集聚产业的条件。优化发展环境，发挥自身优势，扩大开放，招商引资。

城市既是生产中心，也是消费中心；既是第二产业发展的集中地，也是为城市自身和周围腹地服务的第三产业发展的集中地；城市和城镇都是一个区域的中心。特大城市，多是直辖市和省会城市，是跨区域的中心，甚至是国际化的大都市；地级市或者中等城市一般是一个区域的中心：一个小城镇是几个乡所辖农村的中心。应该把各种不同等级的城市作为区域中心来看待，那么城市的发展才能够良性化。城市的发展有自己的规律。要研究合理的城市体系，要形成多大的规模、多大的区域，都需要进行论证和深入研究，在研究论证的基础上，进行城市规划。城市发展应根据自身条件进行规划，注重发挥自身优势，不仅要搞城市的整体规划，而且要搞城镇体系的规划。

小城镇是连接城市和乡村的重要环节，未来将有一部分农村人口转移到小城镇来，这既是繁荣城镇经济扩大城镇规模的难得机遇，又可以解决因农民支配的资源少而难以靠农业致富的问题。因此，政府应引导产业和人口到有条件的建制镇聚集，为进入城镇的农民解决好住房、子女就学和社会保障问题，要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。既要完善城镇的基础设施建设，又要解决农村农民显著减少之后所带来的居住分散、公益设施短缺、管理成本高及治安问题。小城镇位于分散的乡村和高度集中的城市中间，它既是农村区域性的经济贸易文化中心，又是城镇体系的基础层次，填补了城市地区和乡村地区的空间断层，使城、镇、乡社区联成网络，作为网络的连接点，城镇是农业、农村、农民与城市和市场连接的重要中转站。面对城镇化发展的必然趋势，城镇规划要超前，城镇建设要重视，城镇管理要加强。要以主导产业支撑城镇，以乡镇企业夯实城镇，以市场建设激活城镇，以产业结构调整提升城镇，尽快使城镇成为农村第二和第三产业的集中地、农村剩余劳动力的转移地、农村商品和生产要素的集散地。

三、加快城镇化和城市可持续发展的政策建议

城镇化进程不只表现为城市人口比例的提高，它还是社会资源空间配置优化的过程，它将带来城市体系的发展和城市分布格局的转变。城市体系的发展意味着将有更多的中、小城市发展起来，构成一个比例更为协调的城市体系。这两个方面的变化将使我国经济实现资源配置合理化，并有利于产业布局合理化和产业结构高级化。从某种程度上说，城市的发展过程就是经济资源在不同地区之间的转移过程。

摒弃二元户籍制度，为进城农民提供公平的就业和生活环境。首先，打破城乡分割的户籍制度，农民在城市务工、就学、居住、医疗等方面应享受和城市居民同等的权利。把中国公民分为城市居民和农村居民的户籍制度，曾经起过社会稳定器的作用。自从国家允许农民进城务工以来，这种作用已被削弱甚至完全消失了。但在众多的城市中，有着农民身份的人仍然受到多种歧视，如收取各种费用、就业方面的限制、子女入学的限制等，户籍制度越来越成为劳动力资源合理配置的障碍。“农民工”的存在，既表明进城务工农民长期备受歧视，也表明中国城镇化过程的不彻底性，其根源仍在于二元户籍制度的存在。应实行出生地、居住地、职业登记制度，对居住地可以分为永久居住、长期居住和暂时居住三种方式，按照区域进行登记和管理。其次，将社会保障制度与农村土地制度改革结合起来。目前，农民的土地具有双重功能，一是生产资料功能，二是社会保障功能。因此，在农民的土地被征用的同时，必须解决农民的社会保障问题。在解决进城农民的社会保障之前，不要急于要求农民交出土地。再次，繁荣小城镇经济。通过完善功能，集聚人口，引导乡镇企业向城镇集中。要以农产品加工业和农村服务业为重点，在小城镇形成符合当地特点的支柱产业。最后，形成促进小城镇健康发展的机制。除了政府要加大投入之外，应在政府引导下主要通过发挥市场机制的作用，引导社会资金投入小城镇开发。城镇化不能简单地归结为修几条马路，盖几栋楼房，城镇化过程实际上是农村和城镇经济全面发展的过程。只是就城镇建设抓城镇建设，虽然想出各种办法修路建房，但由于经济实力不强，缺少产业支撑，最终会导致发展后劲不足，还没有兴旺就可能显示出衰落的迹象。

四、转变政府职能，加强城市管理

在市场经济条件下，市场应该在资源配置中发挥基础性调节作用，城市的发展也不例外。因此，必须转变政府职能，充分发挥市场在城市发展中对资源的基础性调节作用。政府在城市建设中的职能应该由直接参与经济资源的配置转变为经济资源的高效配置创造条件。但强调市场在城市发展中的重要作用，并不意味着削弱政府的管理职能。城市发展过程中的政策性事务和公共性事务离不开政府的直接参与，表现为以下几个方面：第一，环境管理。环境污染一直是困扰城市尤其是大城市发展的一个重要问题，这一问题具有极强的外部性，需要政府利用经济手段、法律手段、行政手段加强管理和控制。第二，市政建设。道路、绿地等城市基础设施具有较强的公共品性质，政府应当承担起这类基础设施的建设任务。对自来水、煤气等公共品性质不强的基础设施，政府可以通过经营权的转让，由包括民间投资者和外商在内的各类经济主体建设经营。第三，产业结构调整。城市产业结构的形成尽管主要是各类经济主体自主投资行为的结果，但在宏观上需要政府加强调控。城市政府通过缜密、科学的产业规划，通过出台有利于实现城市产业规划的优惠政策和进行与产业规划有关的基础设施投资，对各类经济主体的投资行为发挥政策导向和投资导向的发展的作用。城市第三产业的发展，离不开实力日益增强的民间经济主体的参与。目前，文化教育、医疗卫生等领域对民间投资还存有较多的进入壁垒，对民间投资开放这些领域，有利于加快城市发展的步伐和城市产业结构的调整。

五、加强城市基础设施建设，增强城市的承载能力

城市基础设施落后是影响城镇化进程的重要制约因素。由于长期实行计划经济体制，中国的工业化和城镇化畸形发展，城市基础设施特别是社会性基础设施严重被忽视，城市基础设施投资欠账严重；而且规模越大、经济发展水平越高的城市，基础设施滞后就越严重，乘车拥挤、道路堵塞在特大城市中相当普遍，中小城市的供电、供水、供气、排水等设施多数不能满足需要。一大批小城镇中无供水设施，排水设施也很落后。城市基础设施是城市生产、生活最基本的载体，也是城市经济体系中重要的产业部门，对于城市经济增长具有重要的促进作用。城市基础设施包括能源系统、水源与给排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、生态环境保护系统和防灾系统，还包括文化、教育、科学、卫生等部门，如此种种，与城市人民生活息息相关，是城市赖以生存和发展的物质基础。因此，加大力度完善城市基础设施，不仅能够提高城市人民的生产和生活质量，还能够吸纳更多的劳动力，使更多的农村富余劳动力在城市找到适合他们的比较稳定的工作。近年来，一些城市搞了超越实际需要的“政绩工程”或“面子工程”，但并不能因此认为城市基础设施薄弱的问题已经解决了。城市基础设施的滞后和供求矛盾仍很突出。在相当长时期内，城市基础设施仍是政府投资的重点领域。

城市基础设施的投资体制改革是一个关键环节。从投资主体看，应实现投资主体的多元化。对带有自然垄断性的公共商品生产部门，应由企业投资经营或实行企业化经营，政府只进行监管和给予定额性补贴。在市场经济体制下，必须使城市基础设施建设行业转变机制，按经济规律办事。使之变成有效率的企业部门。国家必须下决心进行相关的公用事业价格与收费改革，保证价格、收费与成本基本相符，保证企业有自我积累、自我发展的能力。从投资来源看，必须广辟资金渠道。从经营方式来看，对于可以市场化、企业化经营的部门，应该与政府脱钩，建立以市场为导向、自负盈亏的企业化经营机制。

六、为低收入者建设“廉租房”，停止建设“经济适用房”

目前的住房制度改革的重点是让城市居民购买已在居住的住房，由于给予了很多优惠，不是名副其实的商品，难以进入流通市场。为低收入者建造经济适用房的措施在实践中已经异化，因为低收入者是没有能力购买住房的。在现阶段，在大中城市，应建立廉租房制度，即政府为低收入居民建设小户型、低租金的住宅，或收购一批房改过程中出售的户型较小的住房租给低收入者。为了方便外地人来城市务工、经商、求学，应动员房地产商兴建一批供外地人租用的公寓楼。从加速城镇化进程出发，政府应鼓励住房多的人将多余住房售出或转租给别人，增加城市住房的供给，为进城务工、经商、求学的人提供租房的来源。